Cuando hablamos cotidianamente, el rol de la Policía en materia de drogas suele restringirse a una serie de acciones ligadas a la denominada “guerra contra el narcotráfico”: operativos contra las organizaciones criminales especializadas en la producción, distribución y venta mayorista, el desmantelamiento de los canales de venta directa a los usuarios y la persecución penal del que tiene una planta de marihuana en su casa o unas pastillas de éxtasis para consumo personal. Sin embargo, en esta lista falta un nivel de actuación de suma importancia: la intervención directa con personas intoxicadas por consumo de sustancias psicoactivas.

Podríamos pensar que la persecución policial de las personas que se encuentran bajo los efectos de sustancias forma parte de las políticas prohibicionistas y, por tanto, la represión se ejerce sobre aquellos intoxicados con sustancias ilegales. Nada más alejado de la realidad.

En primer lugar, la acción policial recae mayormente sobre personas alteradas por sustancias legales como el alcohol. En segundo lugar, los registros de estas prácticas represivas nos llevan a épocas bastante anteriores al desarrollo del prohibicionismo.

En Argentina, los edictos policiales de principios del siglo XX tenían como uno de sus objetivos centrales la persecución de toda conducta considerada potencialmente riesgosa para el orden público. Esto incluía actividades como jugar a las cartas o a los dados en cantinas y tabernas –particularmente si había dinero de por medio–, así como aquellos comportamientos vinculados a la ebriedad y otras intoxicaciones causadas por diferentes sustancias. Los intentos de prohibición de este tipo de acciones pueden rastrearse en nuestros pagos hasta el período colonial, donde la función policial era ejercida por los Cabildos y los Alcaldes de Hermandad (Barreneche y Galeano, 2008). Allá y entonces se publicaban Ordenanzas y Bandos de buen gobierno en los que, entre otras tantas cuestiones, se ordenaba la persecución de personas sin trabajo ni residencia fija −particularmente de gauchos− que estuvieran en pulperías y bares, en especial si presentaban estados de embriaguez (López de Albornoz, 1998; Casagrande, 2010).

A pesar de que esto puede interpretarse como parte del rol de las instituciones encargadas de velar por el orden público, la motivación no siempre es contener a las personas con estados alterados de conciencia que amenazan la tranquilidad general. A veces, la intervención represiva tiene explicaciones no relacionadas con el ideal de cuidar a las personas y mantener el orden público, como ocurrió con la prohibición del uso del tabaco dictada a comienzos del siglo XVII por el rey Jaime I de Inglaterra: simplemente lo consideraba un vicio repugnante (Courtwright, 2002; Walton, 2005).

Si bien podríamos completar páginas enteras con otros ejemplos de persecución a lo largo de la historia de los estados de intoxicación con la finalidad de “mantener la moral y las buenas costumbres”, la regulación de las conductas de consumo por parte de las autoridades públicas encontró su máxima expresión a partir del establecimiento de las llamadas “políticas prohibicionistas” desplegadas durante el siglo XX. La progresiva restricción del libre uso de sustancias se correspondió con un marco normativo específico en el que la discusión filosófica sobre la libertad individual y la responsabilidad social se disolvió en el océano jurídico y la intervención específica de estas situaciones quedó a cargo de la institución policial.

En Argentina, se dio inicio oficialmente a las políticas represivas del consumo de drogas en el año 1926, cuando se promulgó la Ley Nº 11.331, que introdujo en el artículo 204 del Código Penal de la Nación la primera referencia explícita a la persecución penal de quienes “no estando autorizados para la venta, tengan en su poder las drogas a que se refiere esta ley y que no justifiquen la razón legítima de su posesión o tenencia”.

En el año 1930 se produjo un intenso debate entre los miembros de la Cámara de Apelaciones en lo Criminal y Correccional de la Ciudad de Buenos Aires durante la revisión del caso González, primer fallo condenatorio por tenencia de sustancias para consumo personal desde la vigencia de la Ley Nº 11.331. Si bien por voto de la mayoría la Cámara decidió ratificar la condena, la opinión de los tres jueces que votaron en minoría dio cuenta de la tensión jurídica que implica la persecución penal de los consumidores (Nino, 1979).

Ya entonces la perspectiva represiva de la tenencia de estas sustancias para consumo personal chocaba con los argumentos vinculados a la libertad individual consagrados en el artículo 19 de nuestra Constitución Nacional: “Las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están sólo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados. Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”.

Las adicciones deben ser consideradas como parte integrante de las políticas de salud mental. Las personas con uso problemático de drogas, legales e ilegales, tienen todos los derechos y garantías que se establecen en la presente ley en su relación con los servicios de salud. // Artículo 4° de la Ley Nacional de Salud Mental N° 26.657

Esta contradicción entre el artículo 19 de la Constitución Nacional y la persecución penal al consumidor se convirtió en el eje central de la discusión sobre las políticas de drogas. Desde la Ley Nº 11.331 –y sus posteriores modificaciones–, la respuesta del Estado ante el consumo de drogas consistió en una batería de acciones legales e institucionales de carácter represivo. Sobre esta base, el quehacer policial naturalizó la persecución de los potenciales usuarios y de personas intoxicadas, desplazando a un segundo plano las consideraciones sobre la salud de los sujetos afectados.

Esta perspectiva punitivista entraría en crisis hacia finales del siglo XX y comienzos del XXI con los fallos de la Corte Suprema de la Nación sobre los casos Bazterrica (1986) y Arriola (2009), en los que se revirtió la tendencia condenatoria de la tenencia de estupefacientes para consumo personal en favor de garantizar el principio de reserva de la Constitución Nacional. Profundizando esta reformulación de sentidos, en el año 2010 se sancionó la Ley Nacional de Salud Mental Nº 26.657. Al incluirse las adicciones dentro de las problemáticas del campo de la salud mental, el Estado reconoce el derecho de las personas afectadas por el consumo de sustancias psicoactivas a ser abordadas desde el campo sanitario y no desde la persecución penal.

Sin embargo, en el día a día, es el funcionario policial el que se encuentra con los sujetos intoxicados en la vía pública y no los jueces o los médicos, incluso cuando la situación requiere atención especializada de un profesional de la salud.

Como en todo ejercicio profesional, la capacitación de la Policía está determinada por un marco legal que indica qué es lo que tiene que saber y hacer, cómo tiene que hacerlo y cuáles son los límites de ese hacer. En el caso de la labor policial, el horizonte de intervención puede analizarse de acuerdo con tres nociones que siguen la misma lógica: criminalización primaria, criminalización secundaria y discrecionalidad policial.

Se entiende por “criminalización primaria” el acto y efecto de sancionar una ley penal (Zaffaroni y otros, 2002). Este nivel sería el más crítico del sistema penal porque es acá donde se define lo que es un delito y, por lo tanto, cuáles serán las conductas y personas perseguidas penalmente en relación con ese accionar. Sin embargo, no es el autor de la letra el encargado de su implementación en el primer nivel, sino la agencia policial. No vamos a encontrar a un legislador rompiendo la puerta de una casa porque el dueño tiene una planta de marihuana.

Una cosa es legislar, otra muy distinta es caminar por las calles.

La “criminalización secundaria” es la selección de las personas que serán sometidas a la acción penal y depende exclusivamente de la Policía. Pero, debido a que “del dicho al hecho hay un largo trecho”, las agencias policiales suelen seleccionar aquellas conductas que le resultan más próximas a su campo de acción o aquellas que han sido establecidas como prioridad. Esto explica que en la entrada de un estadio de fútbol se detenga a un hincha pasado de copas, a la vez que se permite la venta libre de ese maravilloso choripán de cancha, pletórico de sabor pero carente de cualquier tipo de autorización para su comercialización y con dudosas condiciones de salubridad.

Por último, la “discrecionalidad policial” alude a la independencia que tiene la Policía al momento de tomar decisiones y definir su propia intervención. Esto modela la conducta profesional de los policías en mayor medida que las normas legales: la institución policial toma decisiones discrecionales de manera constante, como por ejemplo, establecer las cuadrículas de patrullaje, definir los contenidos y procedimientos en la formación, entre tantas otras.

Veamos qué pasa en el ámbito del consumo de sustancias psicoactivas. La Ley de Estupefacientes y Psicotrópicos Nº 23.737 establece penas concretas para quien posea y haga uso de sustancias ilegales, pero ¿quién determina si esa persona entra en la definición de la Ley de Salud Mental y por lo tanto tiene derecho a asistencia sanitaria en lugar de una penalización? ¿Cuáles son los criterios con los que un policía selecciona la aplicación de un instrumento legal por sobre otro?

Una posible línea divisoria de criterios sería la situación más obvia de todas: los cuadros de intoxicación. En sus múltiples modalidades de expresión, representan un estado de vulnerabilidad psíquica y social para el sujeto y, en algunas situaciones, un componente de riesgo a la integridad del afectado y de terceros. Así obtenemos un parámetro concreto para que la discrecionalidad policial sea encauzada hacia un modo de intervención distinto del desplegado a lo largo de la historia.

Si bien observamos cómo las agencias policiales continúan interviniendo en situaciones que corresponden al campo de la salud, en los últimos años se desarrollaron algunas herramientas que permitirían modificar la repetición compulsiva de la represión hacia direcciones más benéficas para la sociedad.

El primer intento de formular intervenciones basadas en evidencia es la Guía para el manejo de las situaciones de riesgo por intoxicación y abstinencia de sustancias psicoactivas, un documento desarrollado por la Dirección Nacional de Capacitación de la Secretaría de Programas para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (SEDRONAR), en el cual se detallan las acciones que deben realizar los policías cuando se encuentran frente a un cuadro de intoxicación, garantizando la integridad de la persona afectada, de terceros y del mismo funcionario policial hasta tanto se haga presente personal sanitario (2013).

Tomando esa guía como punto inicial de referencia, el Ministerio de Seguridad de la Nación convocó a un conjunto de instituciones públicas y organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de elaborar pautas para el abordaje policial de situaciones de riesgo vinculadas al campo de la salud mental, ámbito al que, como se señaló, corresponde la problemática de las adicciones. Como resultado de este proceso, en 2013 se aprobó el documento Pautas para la intervención de los cuerpos policiales y Fuerzas de Seguridad con el objeto de preservar la seguridad en situaciones que involucran a personas con presunto padecimiento mental o en situación de consumo problemático de sustancias en riesgo inminente para sí o para terceros.

Durante ese año, los contenidos fueron impartidos en los cursos del Plan Nacional de Capacitación de los Recursos Humanos para la Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas y sus Delitos Conexos, dictado por la SEDRONAR, y en el año 2015 se integraron a la formación de cadetes de la Policía Federal Argentina, garantizando que la totalidad de los próximos egresados tenga contacto con este universo particular antes de salir al encuentro con sus destinos de operación.

La intervención adecuada de un funcionario policial sobre una persona intoxicada por consumo de sustancias constituye una oportunidad valiosísima, similar a la noción de “minuto de oro” en la asistencia de un infarto de corazón. La contención de la situación, el trato respetuoso hacia quien está transitando esa instancia crítica y la derivación a la asistencia médica, puede constituir la última escena de sufrimiento en la vida del sujeto y el primer paso hacia la transformación de su biografía, por tanto la acción policial no puede ni debe circunscribirse a la matriz punitiva.

En definitiva, se trata de un funcionario público asistiendo a un ciudadano en una situación compleja en la que se conjugan una enorme cantidad de factores, como la historia personal, el contexto y el perfil de su intoxicación, por ejemplo.

La intervención policial con personas intoxicadas es un claro indicador de cómo entendemos como sociedad el uso de sustancias. Es un desafío de nuestro tiempo profundizar la perspectiva que viene enarbolando el consenso científico internacional: el uso problemático de psicoactivos es competencia de la Salud Pública. Para ello, es preciso superar la visión simplista de la “guerra contra las drogas” en la que el usuario es un simple objeto de persecución penal.